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2022年财政政策展望:预计赤字率下调,但实际财政支出强度不降反升

2022-01-14 12:02:16
 
2021年财政运行延续“超收少支”特征,如1-11月公共财政收入和支出规模分别为全年预算目标的96.8%和85.5%,收入端快于2019年进度3.8个百分点,支出端慢于2019年进度2.2个百分点,预计一般公共预算将连续两年实现“盈余”。展望2022年,预计财政赤字率将回归至2.8~3%左右,专项债额度基本与2021年持平,以保证财政的可持续性。但由于地产出口收缩压力加大以及2020-2021年财政盈余可结转使用,2022年财政实际支出强度将有所加大,支出节奏也将呈现前置特征。
 
一是预计2022年财政赤字率将回归至2.8-3.0%,但实际赤字规模将明显扩张。我国财政赤字率目标设定上一直坚守3%的国际安全线,仅2020年为应对疫情冲击突破至3.6%,2021年已下调至3.2%,预计在前期财政盈余提供空间和财政可持续性要求下,2022年财政赤字率将进一步下调至2.8~3.0%,回归至疫情前水平。但财政赤字率下调并不意味着财政发力空间收缩,相反,2020-2021年广义财政未使用的预算赤字资金可通过中央预算稳定调节基金、地方财政调入资金和结转结余等资金账户,结转到2022年使用,为实际财政赤字发力提供充足空间。根据测算,约1200亿元的结余资金能带动2022年实际赤字率提高0.1个百分点,在不考虑其他账本资金调入的情况下,仅2020-2021年一般公共预算未使用的超1万亿元的赤字规模,结转使用可带动实际赤字率提高约0.9个百分点。
 
二是预计2022年新增专项债额度在3.65万元左右,发行节奏将明显前置。2022年地产和出口两大传统需求动能面临较大的收缩压力,基建投资前置发力成为主要的政策对冲手段。但土地收入下滑拖累政府性基金支出,加之隐性债务监管政策不放松,专项债资金将成为基建发力的重要资金来源,因此预计2022年新增专项债券额度不会大幅压降,同时考虑到2021年下半年相当比例的专项债券还未投入使用,为提高资金使用效能和保证财政可持续性,专项债券额度也不会大幅提高,预计在3.65万亿元左右,与2021年基本持平。发行节奏上,由于2022年上半年稳增长压力更大,政策节奏将体现逆周期性,2022年专项债券发行节奏将呈现明显的前置特征。
 
三是预计2022年新增减税降费规模将超过1万亿元,主要聚焦中小微企业等薄弱环节。由于房地产投资和出口动能减速波及产业众多,2022年对财政保就业保民生保市场主体的诉求更高。如2020年外贸带动相关就业人数超过1.8亿人;2018年仅房地产和建筑业从业人员占全国二产和三产法人单位从业人员的比重就高达18.5%。2022年出口和房地产投资面临较大收缩压力,两大产业链上的市场主体尤其是中小微企业、个体工商户面临的困难可能会继续上升,因此中央规定在延续已有减税降费政策基础上,2022年将出台新的减税降费政策,预计规模将较2021年有所扩大,超过1万亿的概率偏高。同时结构上也将延续2021年导向,强化对中小微企业、个体工商户、制造业的支持力度。 
 
作者:财信研究院 宏观团队
 
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